“税务组织结构是税务组织系统的构成形式，即目标、人员、岗位、责任、关系协同、信息等组织要素的有效排列组合方式”。我国目前的税务组织就是一种官僚制形式的行政组织，突出表现在它的组织结构上—典型的层级制和职能制相结合的结构。自1994年实行分税制财政体制以后，我国的税务机构按中央和地方双重结构设置。国家税务局系统实行国家税务总局垂直管理体制，省、地、县按行政区域设置税务机构，县以下按经济区域设立中心分局。地方税务局系统实行地方人民政府和国家税务总局双重领导管理体制，省以下地方税务机构实行省地方税务局直接领导，省、地、县实行按行政区域设置税务机构，县以下按经济区域设立中心分局。这种组织机构的特点，一是在纵向结构安排上按行政区划设立的层级制结构，有一级政府就有一级税务机构，组织权力比较集中，层次重叠，职能交叉，互相掣肘，各自为政。二是在横向结构安排上，强调明确的、相互独立的职能和部门分工，下一级比照上一级，基本对称。这种制度安排导致纵向层次过多，横向部门安排不灵活，既容易造成人力、物力、财力的浪费，又会影响整个行政管理的运转。在信息时代，这样的组织机构缺乏弹性，无法适应环境的变化，必然造成税务组织功能的弱化，进而影响行政效率和行政成本，最终降低为纳税人服务的效果。

1 组织的低效率

首先，注重程序轻视结果而导致效率的降低。税务组织效率主要是指税务行政管理的效率。严密的等级制是官僚制组织形式的显著特征。“下级服从上级”本是行政机关保持组织高效的基本原则，但是“服从”容易产生狭隘的求同现象。无论是下税务机关还是下级税务人员，执行上级的决定和命令成了乏味的例行公事，税务组织或个人的进取心和创造力遭到限制。照章办事、严格程序、规范执法本是税务组织的工作原则和手段，但在现实工作中，遵守规则开始只是作为一种执法手段而出现，但最终都转化执法目的本身。这在作为领导机关的上级税务组织中表现得尤为突出。上级税务机关擅于制定大量的、繁杂的管理规定和办法，以指导下级税务机关的工作，而不是深入基层了解实际帮助一线征收机关为实现政策目标而采取适当的措施和手段。下级税务机关由于一些不切实际的繁杂的工作程序而不得不弱化政策目标，以保证执法程序公正、规范。正如欧文·E·休斯所言:“官僚制组织采取固定的运作程序，但相应地它所产生的成效相对于维持程序和规则而言似乎却反而不那么重要了。”“我们总想指挥别人该怎么做，总是力图去规范操作程序，控制投入，这些事情冲昏了我们的头脑，而产出的结果却遭到忽略”。

其次，复杂的人际关系和考核手段的缺乏导致效率的降低。由于传统行政文化的影响加之组织信息的不透明等原因，税务组织内部出现了复杂的非正式组织网络关系。个人在组织内寻求发展的行为使其将大量时间和精力耗费在寻求个人发展上，由于考核手段的缺乏引起工作绩效的难测量性，这种寻求发展的手段不是放在完成指定的工作任务上，而是试图通过非正式组织网络关系，寻求保护和提拔。这些都是导致税务组织效率降低的原因。

第三，注重投入和控制，忽略了产出和结果。“执行性”是税务组织作为行政组织的主要特征。不可否认，“执行性”保证了税务组织上下层级命令的畅通和国家税收政策的贯彻执行，它的确是行政组织不可缺少的组织原则。但是在政治责任大于管理责任的背景下，执行者往往只关注执行的过程或程序，而对执行的好坏、所消耗的费用和时间、产生的效果较少关注。因此，在接受一项上级命令或指示后，税务机关将政治责任作为指导工作的首要原则，不惜调动一切可用的人力、物力、财力资源组织实施，常见的做法是成立专门机构、拨付专项经费而不是事先对此项政策执行进行成本评估，以求用最少的投入获取最好的结果。同时，上级税务组织对下级税务组织执行政策的绩效监控缺乏足够的认识和能力，既没有足够的信息支持他们做出决策判断，又缺乏绩效测量的技术手段。绩效管理在税务行政执行中得不到有效的运用，从而不能产生好的激励的效果。税务执行的低效率可想而知。

2 行政管理的高成本

税收成本从狭义角度讲包括税务组织成本和纳税成本。税务组织状况的好坏既是影响行政管理成本的关键因素，同时它又是影响纳税成本的重要因素。如税制结构的优劣、税收征管方式是否便捷、税务组织结构是否合理、税务行政运行是否畅通直接影响到纳税人的税收奉行费用。因此，根本上说税务行政管理的优劣决定了税收成本的高低。

税务行政成本居高不下，存在主、客观原因。受计划经济的影响，与其它行政组织一样，税务组织一直把税收工作单纯看做一种政治行为而不是经济行为，从责任范畴讲，税务人员始终认为我们更多的是承担间接的政治责任而非直接的管理责任。在税务组织内部偏重于业务指标(收入指标)考核，忽略了行政管理(包括行政成本)的考核。客观讲，在国家经济发展仍摆脱不了规模效应的环境下，税收收入规模是衡量一个地方经济发展总量的关键指标之一，各级政府对收入规模的偏好不会因为税收成本的增加而减弱。在这种导向下，税务机关追求收入规模有了动力。

3 考核指标的设计对行政管理效益的忽略

目前税务系统的考核指标主要是围绕税收工作的两个维度来设计的。一是收入维度，包括税收收入规模、人均征税额、年税收增长率;二是征管质量维度，以征管七率为主体，即登记率、申报率、入库率、滞纳金加收率、欠税增减率、申报准确率、查补入库率，这是税务组织在以自身为本位理念下实行粗放式管理模式的选择。从税务组织的特点来看，它既是组织收入的部门，又是执法和服务部门，其最主要的功能是“维护社会公众的利益，这不仅包括取得足额的税收收入，以使公共产品的提供成为可能，而且还包括维护社会公平和为社会提供良好的纳税服务。”即使对税收成本的关注，也只是“降低征税成本，忽略纳税成本，甚至有时是通过牺牲纳税人的利益，增加其税收的额外负担而达到降低征税成本的目的。”