未来农民社会养老保障：老年津贴＋个人账户

    近几年，国家已经确立了“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”的方略，而社会养老保障是社会保障体系中重要组成部分，因此，加快建立覆盖城乡居民的养老保障体系是一项十分重要的任务。在现行社会养老保障体系中，国家机关和事业单位的公职人员有退休金制度，企业职工有基本养老保险制度，土地被征用人员有土地被征用人员的养老保障制度，而农民的社会养老保障还很薄弱。

　　虽然，我国于1992年起在多数省份试行农村社会养老保险制度，但1999年起即停止发展新业务。此后，学界和实务部门一直在争论：现阶段是否具备建立农村社会养老保险制度的条件？现阶段可以建立怎样的农村社会养老保障制度？政府在其中应当承担怎样的责任？最近几年来，讨论的重点逐渐转移到：应该为农民提供怎样的养老保障？于是，学者们提出了各种模式，不少地方积极进行了新的探索。本文提出关于农村社会养老保障的一种新模式：老年津贴＋个人账户，即政府对于某一年龄以上的老年人实施普惠的老年津贴，同时为这一年龄以下有缴费能力的16岁以上农村居民建立个人账户，逐步积累，到这一年龄后逐月领取养老金和老年津贴。

　　一、20多年来农村社会养老保险探索简要回顾

　　随着农村经济体制改革的不断深入和人口老龄化的趋势，我国农民养老保障的社会化手段开始受到重视。1980年代中期开始，在民政部门的倡导下，各地积极探索建立农村社会养老保险制度。1992年民政部颁布《县级农村社会养老保险基本方案》，以县为基本单位试行农村社会养老保险，凡具有本地户口的农民均可参加这项制度。该制度采用完全积累的基金制筹资模式，将个人缴费以及可能的集体补助全部记入个人账户中，并按照当时的一般投资回报率计息，60岁开始按照个人账户积累的数额领取养老金。在地方各级政府、尤其是民政部门的努力下，曾经有大批农村居民参加这一制度。但随着1997年11月以后连续多次银行存款利率的大幅度下调，市场利率持续走低，该项制度和工作中的缺陷逐渐显现。1999年国务院认为当时还不具备在全国普遍建立农村社会养老保险制度的条件，并及时作出了“暂停发展新业务、进行清理整顿”的决定。

　　客观地说，农村社会养老保险试行过程中，虽然作了很大的努力，但依然是覆盖面窄，参保人数少，保障程度低。主要问题在于：（1）定性不清定位不明，即农村社会养老保险在养老保障体系中处于何种地位、政府该承担怎样的责任、起什么样的作用，未能达成共识。（2）相关扶持政策难以到位，推行难度大，例如在资金筹集上虽然提出国家、集体、与个人相结合，但强调重点在“个人缴费为主”，集体补助难以落实，国家扶持政策也是空的，实际变成“完全由个人缴费”，导致农民没有参保积极性。（3）制度设计有缺陷，例如规定的缴费标准低且不确定，难以解决老年农民的养老保障问题；又如银行利率持续下调，形成利差损。（4）实际操作不规范，一些地方对缴费年限和缴费标准随意性大，结果是投保人数多而人均保费少，领取标准低而工作量大、管理成本也相对提高。当初片面追求参保率，在宣传资料上承诺高利率，参保农民反响大，至今这一后遗症没有消除。

　　在这一制度实施的同时，部分学者研究了农村社会养老保险制度实施的条件。例如，杨翠迎等（1998）分析了国外实行农民社会养老保险的经验，认为建立农民社会养老保险大都是在工业化发展中的中期转向成熟期的过渡阶段，即工业化发展靠自身积累，且其剩余反哺农业的时期。在此基础上，他们还提出了一些经济指标。何文炯等（2001）在分析了农村社会养老保险的实践、研究了实施农村社会养老保险制度的条件后，认为就全国而言，农村社会养老保险应当有进有退：在发达地区应当积极推进，在欠发达地区则暂缓推进，并进一步提出了“进”与“退”的具体建议。

　　随着“三农”问题逐步受到重视，尤其是社会主义新农村建设的任务再度提出，农村社会保障问题越来越受到关注，农村社会养老保障的实践探索和模式研究成为学界关注的一个新热点。鉴于我国农村情况的复杂性，有的学者认为，应当分类作出制度安排，并提出了各种模式。郑功成等（2002）认为，一个较为合理的政策取向是，对农村居民的社会养老问题进行分类处置，优先考虑已经非农化、城市化的农村户口劳动者，优先考虑响应国家号召的农村计划生育夫妇，优先在发达地区推进农村社会养老保险制度的建设和发展，东部沿海地区及其他经济条件好的地区可以先行一步。卢海元（2003）提出了实物换保障的思路，即根据不同的对象，以特定方式将其拥有的农产品、土地和股权等实物转换为保险费。年轻农民实行“产品换保障”，老年农民和被征地农民实行“土地换保障”，进城民工实行产品换保障+土地换保障的“双轨制”，乡镇企业职工实行“股权换保障+产品换保障+土地换保障”。安增龙等（2004）按是否拥有土地将养老保险的需求主体分为三类：已经失去土地的农村居民、仍拥有可从事农业经营土地的农村居民、拥有土地但从事其他经济活动或没有能力从事土地经营活动等原因倾向于不持有土地，提出针对第一和第三类需求主体采用“土地换保障”的方法，对于第二类需求注意侧重于加强其所持有土地的保障能力，可参考企业养老保险中雇主和雇员共同分担养老保险费用的方法。朱俊生等（2005）研究了北京市大兴区农村社会养老保险制度的特点，认为，大兴的方案能够运行在于政府较为雄厚的财政实力，经济相对比较发达，城乡差距相对较小。但在人均收入低、财政能力弱、纯农业人口比重高的中西部地区这些条件是不具备的，因而很难模仿该制度。因此，从防范老年贫困风险的角度出发，尽快建立农村最低生活保障制度和完善农村社会救助制度是目前大多数农业地区比较理性的选择。杨翠迎、米红（2007）提出了分群体特征的农村社会养老保险制度安排：（1）对农民工实行“弹性账户和激励账户相结合”；（2）对失地农民实行“个人账户、基础养老金和储备金结合”；（3）对纯农户有两种方案选择，一是完全积累制，实行“个人账户加长寿风险基金”，二是实行“个人账户加统筹账户”的模式；（4）对计划生育户实行“即期投入”的模式。陈志国（2007）提出了中国农村非纳费型养老保险制度，包括设定年龄条件和居住条件；选择普遍保障型养老金制度；以各地的绝对贫困线或最低生活标准为给付基础；保障水平仅是维持农村老人特别是贫困老人的基本生活；融资来源建议用中央财政收入进行支付安排，还可以考虑国有企业私营化的股权转让受益。非纳费型养老金制度可以作为农村养老保障的第一支柱，与家庭保障、土地保障、纳费型的社会养老保险制度以及农村商业养老保险制度结合形成制度体系。

　　近几年，许多地方积极探索实施新的农村社会养老保险制度。例如，北京市，浙江省的嘉兴市、余姚市、慈溪市，陕西省的宝鸡市、河南省的郑州市等。这些地区的新制度具有以下共同的特点：一是对于老年农民实行普惠的老年津贴，二是对于有条件的农民政府鼓励其参加保险、缴费积累。这些都是有益的探索。

　　二、农村社会养老保障的“老年津贴＋个人账户”模式

　　1990年代以来农村社会养老保障所走的道路曲曲折折。而今我国经济持续健康发展，社会保障体系建设受到高度重视，国家已经确立了加快建设覆盖城乡居民的社会保障体系的目标和思路。近几年来，各地农民社会养老保险方面有许多积极的制度创新，现在正是总结经验、加快发展的大好时机。事实上，无论是保障公民基本权利的政府责任，还是建设覆盖城乡社会保障体系的要求，无论是统筹城乡发展的工作思路，或是从应对人口老龄化的策略，都要求加快建立农村社会养老保障制度。

　　我们认为，农村社会养老保障制度创新的基本思路是：把握城市化、人口老龄化和劳动力市场一体化的趋势，着重注意以下问题：一是要明确政府和农民个人的责任，进而明确各级财政对于农村社会养老保障制度的责任。二是要注意制度设计的科学性，引入精算制度，运用科学方法确定待遇水平、缴费水平和准备金。三是要注重与其它社会养老保障制度的衔接，以适应城市化和劳动力流动的趋势。四是要逐步拓宽养老保障基金运营渠道，实现基金的保值增值。五是要整合农村社会养老保险资源（例如计划生育养老保险、义务兵养老保险等），从实际出发，在重点地区、重点人群中先行开展，循序渐进。六是要把农村社会养老保障纳入社会保障立法范畴，使之有法可依。

　　根据这一思路，在吸收前人实践和研究成果的基础上，本文提出关于农村社会养老保障的“老年津贴＋个人账户”模式，并进行精算分析。

　　“老年津贴＋个人账户”模式的要点是：

　　（1）政府财政全额出资建立普惠的老年津贴制度，对于某一年龄（例如，65周岁）以上的老年人进行适度的老年津贴，其中可以考虑分年龄档次确定不同的补贴额度。

　　（2）16周岁及以上的本地农村居民（已经参加企业职工基本养老保险制度的除外），都可以参保并缴纳社会养老保障费，社会保险部门为其建立个人账户，并按照记账利率计息。各地政府可以根据财力给予一定的补贴。

　　（3）参保者到达规定的年龄，每月可以领取养老金直至身故，其标准按照个人账户累计余额乘以一个养老金系数确定（例如，参照企业职工基本养老保险中的做法，65岁对应的是1/101）。同时建立自然增长机制，根据经济和社会发展情况每年适度提高养老金标准。个人账户积累额没有领取完毕而身故者，其个人缴费部分由其合法继承人继承。

　　（4）政府财政全额出资建立统筹基金，用于应对长寿风险，即支付个人账户基金用完后需要继续支付的养老金费用。统筹基金不足支付，由政府财政兜底。由于参保者身故而未领完的个人账户中，财政补贴部分转入统筹基金。

　　设计这一模式，主要基于以下考虑：

　　（1）加快建立覆盖城乡居民的社会养老保障体系。这里提出采用普惠的老年津贴制度，这是实现农民基本养老保障全覆盖的低成本措施，只要待遇水平适度，根据我国目前的国力、财力，不难做到（作者已经就此完成精算分析和财政可行性论证，即将另以专文发表）。而且，政府通过财政全额出资建立普惠的老年津贴制度，使得一定年龄以上的农村全体老年人都可以得到一定水平的养老金。这项政策具有很强的公平性。实施这一政策，不需要向农民收取任何费用，不设立基金，因而管理成本低，亦无通货膨胀、基金贬值和基金被挪用等风险，只需要合理的财政预算安 排。

　　（2）建立多层次养老保障体系。一部分有条件的农民，尤其是年轻一代，需要更高水平的保障，再考虑到老龄化的趋势，需要尽早积累一定的资金用于今后的养老。本文提出，为参保农民建立个人账户，实行完全积累制，鼓励有条件的农民尽早参保缴费，为自己今后的养老积累资金。这有利于调动群众的积极性，有利于筹集社会资金推动社会保障事业发展。

　　（3）适应社会养老保障体系发展趋势。这种趋势的核心是：摒弃按人群设置社会养老保险制度的思路，逐步改变现行制度“碎片化”的状况。按照“A＋B模式”加快建立国民年金制度并实现全国统筹，即建立覆盖城乡居民、保障基本生活的国民基础养老保险制度（或国民年金制度），并在此基础上建立养老保险个人账户，其中工薪劳动者强制缴纳，其他人员自愿缴纳，可以自由转移。近几年的任务是，积极创造条件，逐步实现社会养老保险制度向新制度的过渡。这些过渡工作主要有：改革机关事业单位社会养老保险制度，对基本养老保险制度作重大调整、建立城乡居民社会养老保险制度。所以，我们这里提出的农村社会养老保障“老年津贴＋个人账户”模式符合这一发展趋势。

　　（4）提高农民消费信心和消费能力以扩大内需。建立农民社会养老保障制度，有利于扩大内需、促进经济发展。当前，我们正面临全球性的金融和经济危机，国家已经作出并采取了扩大内需、促进经济发展的一系列重大举措，以应对这一危机。而建立社会养老保障制度，尤其是普遍实施农民老年津贴制度，将增加农村老年群体的收入，提高低收入群体的消费能力，从而扩大内需，促进经济发展。

　　根据“老年津贴＋个人账户”模式设计的农村社会养老保险制度，需要充分考虑长寿风险及其对策措施，即对于个人账户不足以支付养老金的时间长度要给予足够的重视，因此要准确估算统筹基金和政府财政对于这种不足支付情况的应对能力；同时要合理预期未来经济发展和财政增长趋势，稳健设计养老金的自然增长机制；还要加强养老保险基金管理，在依法合规、保证安全的前提下，争取最大的投资回报率，努力增强养老保险基金的支付能力。

　　三、“老年津贴＋个人账户”模式的精算分析

　　对于“老年津贴＋个人账户”模式，我们这里给出根据这一模式设计农村社会养老保障制度的精算分析，着重从政府责任和个人账户运行两个方面进行分析，供各地设计制度时参考。

　　从上述讨论可知，这些模型和算法适合于任何一个统筹地区，可以为设计保障水平适度的可持续的农村社会养老保障制度、尤其是确定政府财政责任提供直接的参考。

　　结束语：中国农民长期缺乏制度化的社会养老保障，在今天这个时代，我们的政府完全有责任、有能力为农民建立能够保障其基本生活的社会养老保障制度，考虑到一部分农民的缴费能力不足，我们可以通过建立普惠的老年津贴尽快实现全覆盖的社会养老保障，同时为有能力缴费的农民建立个人账户，鼓励他们进行适度的积累。条件具备之时，这一制度可以走向城乡一体化，实现可持续的全民皆保险。